Post: Storgata 11, 0155 Oslo   E-post: rorg@rorg.no

Internasjonale utviklingsspørsmål

Ressurssider fra RORG-Samarbeidet

Verdensbanken og IMF:

Kap. 4 En innføring i IMFs virksomhet i fattige land

IMF gir lån på betingelser som definerer rammene for den økonomiske politikken som fattige land kan føre.

IMF ble opprettet for å fremme internasjonalt pengemessig samarbeid, for å tilrettelegge for utvidet internasjonal handel, for å fremme stabile forhold for veksling av valuta, for å gjøre sine ressurser midlertidig tilgjengelig for medlemsland som opplever betalingsbalanse problemer, og for å korte ned varigheten på og redusere graden av uro i internasjonale betalingsforhold mellom medlemslandene (IMF, 1944/1992).

Detaljert innholdsfortegnelse:

Penger på betingelse
Trekkrettigheter
IMF-delegasjoner til fattige land
Et spørsmål om makt
Kondisjonalitet
Økonomiske reformer
Strukturtilpasning
Kritikk mot strukturtilpasning
Forskning på strukturtilpasning


Penger på betingelse

IMF låner altså penger til medlemsland som har problemer med å møte finansielle forpliktelser de har til andre medlemsland. Men denne utlåningen skjer bare på betingelse av at landet gjennomfører økonomiske reformer for å fjerne disse vanskelighetene til beste for landet selv og for alle de andre medlemslandene i IMF (Driscoll, 1998). Selvfølgelig er det til beste for landet selv (og resten av medlemslandene for øvrig) at de vanskelighetene som har skapt betalingsproblemet blir fjernet. Men årsakene til slike vanskeligheter kan imidlertid være i forhold som er utenfor nasjonale styresmakters kontroll. Det kan for eksempel være fall i prisene på landets eksportprodukter, høyere valutakurs i land som man er avhengig av å kjøpe (importere) fra, eller ta opp lån i, det kan videre være økt rente på utenlandske lån, eller det kan være innenlandske naturkatastrofer som ødelegger produksjonen og dermed inntjeningsmulighetene (for eksempel ved tørke) og som samtidig gir økte kostnader til gjenoppbygging (for eksempel ved orkan og oversvømmelse). På grunn av noen av de først nevnte forhold, har for eksempel land som Sverige havnet i den situasjon at de trengte å låne av pengene i Fondet. Ethvert land kan nemlig rammes av forhold som er utenfor nasjonale styresmakters kontroll. Men fordi Sverige har en solid økonomi var ikke landet tvunget til å gjennomføre harde innsparingstiltak. Og fordi Sverige har tilstrekkelig økonomisk kompetanse selv og ikke er permanent avhengig av bistand og lån, så var ikke landet tvunget til å følge IMFs rådgivning.

Land kan komme opp i betalingsbalanse problemer ikke bare som følge av ekstern uro, men også som følge av intern uro. Selvsagt er det i de fleste tilfeller handlingsrom for å reformere den nasjonale økonomien så den fungerer mer effektivt. Størrelsen på dette handlingsrommet avhenger imidlertid av grunnleggende økonomiske faktorer som bestemmer inntjeningsmulighetene i økonomien og politiske og sosiale faktorer som bestemmer volumet og profilen på offentlige investeringer. I mange fattige land med enorme (og stadig gjentatte) gjenoppbyggingsutfordringer er dette handlingsrommet svært begrenset. Dette forklarer hvorfor det er problematisk at IMF stiller som betingelse at landet gjennomfører reformer for økonomisk innstramming for å få finansiell støtte. Disse betingelsene, også kjent som ’kondisjonalitet’, er ofte lite eller dårlig tilpasset den politiske og økonomiske virkeligheten i fattige utviklingsland.

Trekkrettigheter

Når et land blir medlem i IMF får det tildelt en kvote i Fondet ut fra dets størrelse i verdensøkonomien. Bare 25 prosent av et lands kvote i Fondet innbetales til IMF. Å låne fra IMF omtales også som å ”trekke på Fondet”. Hvert

land kan låne et beløp tilsvarende sin kvote, dvs. opp til fire ganger så mye som ble innbetalt ved medlemskapets inngåelse. Den første fjerdedelen (kalt ”tranche”), kan et land låne uten at det stilles krav til dets økonomiske politikk. For hver av de følgende fjerdedeler stiller IMF stadig strengere krav til økonomiske reformer. IMF henter sine utlånsmidler fra medlemslandenes sentralbanker. Når et land trenger å låne penger vil for eksempel Norges Bank bli avkrevd et bidrag som betales inn til IMF mot en fordring i en kunstig valuta kalt SDR (Special Drawing Rights, spesielle trekkrettigheter) som kun kan brukes i IMF-sammenhenger. Slik blir Norge indirekte kreditor til en rekke utviklingsland.

IMF-delegasjoner til fattige land

Ettersom IMF holder regelmessige konsultasjoner med samtlige medlemsland hvert år, har staben i Fondet en generell innsikt i den finansielle situasjon til de land som søker om lån. Dette gjør det mulig for de ansatte i IMF å forberede et dokument som sier hvor mye landet kan få låne, og på hvilke betingelser, før delegasjonen drar fra Washington. Dette dokumentet klareres med de ulike avdelingene som berøres i IMF, og godkjennes av administrerende direktør. Som følge av dette forhåndskrevne dokumentet, kan delegasjonen forhandle om et intensjonsbrev (”Letter of Intent”) med landets myndigheter på vegne av Fondets administrasjon. I intensjonsbrevet står det hva landets myndigheter vil forplikte seg til å gjøre. Når delegasjonen etter 1-2 uker er tilbake i IMFs hovedkvarter, skriver de ferdig sin rapport til styret i Fondet, som deretter godkjenner låneavtalen. Det skjer nesten aldri at styret ikke godkjenner en avtale som er forhandlet fram av IMFs delegasjon og som administrasjonen står bak (Polak, 1994). Et omstridt emne har vært om IMF har hatt nok innsikt i forholdene i det enkelte land. IMF vil si at de årlige ”Artikkel 4” konsultasjonene gjør IMF til den best informerte om et lands økonomiske situasjon. Men det kan også hevdes at disse konsultasjonene og delegasjonsbesøkene er utilstrekkelige for å etablere en nødvendig forståelse av andre faktorer som påvirker og påvirkes av beslutninger i økonomisk politikk.

Et spørsmål om makt

IMF gjør selv et stort poeng av at Fondet ikke har makt til å sette krav til hvordan medlemsland som mottar støtte skal disponere pengene sine. Fondet kan for eksempel ikke kreve at et medlemsland bruker mer på skoler og sykehus og mindre på militærfly og president-palass. Men IMF gir like fullt råd om hvordan medlemslandene best kan bruke sine knappe ressurser ved å minimalisere såkalte uproduktive offentlige utgifter, og forsøker å overtale nasjonale myndigheter om de nasjonale og internasjonale fordelene ved å føre en økonomisk politikk som er overens med den som styret i Fondet foretrekker.

Den eneste formelle myndigheten Fondet har over medlemslandene, er knyttet til krav om at informasjon om landets pengepolitikk gjøres kjent for Fondet, og at landet i størst mulig grad unngår restriksjoner på veksling av innenlandsk til utenlandsk valuta, og på betalinger til andre medlemsland (Driscoll, 1998).

Dette siste kravet berører det som forklarer Fondets enorme innflytelse på klientlandenes økonomiske politikk. For selv om IMF ikke bestemmer hvilken økonomisk politikk som skal føres, setter IMF krav til rammene for den økonomiske politikk som klientlandene kan føre.

Når et medlemsland i IMF låner mer enn 25 prosent av landets innskudd i Fondet, er to prinsipper styrende (Driscoll, 1998). For det første skal fondet av valutaer være tilgjengelig for alle Fondets medlemsland. Hvert medlemsland som låner et annet medlemslands valuta fra fondet, forventes derfor å betale tilbake så snart betalingsbalanse problemene er løst. På denne måten kan pengene i fondet rullere mellom medlemslandene og vil være tilgjengelig når behovet oppstår. Brasil for eksempel, som fikk enorme lån fra IMF på nyåret i 1999 for å motvirke kapitalflukt og forebygge en opptrapping av finanskrisen i landet, betalte alt tilbake på under et år, til høy rente. For det andre, før IMF frigir penger fra fondet, må landet demonstrere hvordan det har tenkt å løse betalingsproblemet slik at det kan betale tilbake til IMF innen den vanlige tilbakebetalingsperioden på 3 til 5 år (som i noen tilfeller kan utvides til 10 år for de fattigste landene).

Kondisjonalitet

Siden IMF har en forpliktelse overfor alle medlemslandene til å bevare institusjonens finansielle integritet i alle dens utlån, låner institusjonen kun ut på den betingelse at pengene brukes effektivt (Driscoll, 1998). I prinsippet kan riktignok ikke IMF stille krav til nøyaktig hva pengene skal brukes på, men fordi lånet tas opp for å finansiere et underskudd på betalingsbalansen med utlandet, kan man i praksis si at pengene brukes til å betale tilbake gjeld til utlandet som debitorlandet ikke hadde penger til.

Som følge av at IMF stiller betingelser til utlån, gjennomfører landet en rekke reformer med sikte på å fjerne årsakene til betalingsproblemene. Det betyr altså at landet skal tilstrebe å ha evne til å betale sine forpliktelser overfor andre land uansett hvilke plutselige situasjoner som kan oppstå (jfr. ”eksterne sjokk” som fall i eksportprisene, høyere rente på utenlandske lån, naturkatastrofer, etc.). Sammen med søknad om lån, presenterer landet en plan for reformer til IMF. En slik plan inneholder typisk løfter om å redusere offentlige utgifter (offentlige utgifter kan også ses på som investeringer), stramme inn pengepolitikken, og rette på ”strukturelle svakheter” som behovet for å privatisere statlig eide bedrifter som ikke er effektive og lønnsomme nok (Driscoll, 1998). Denne planen må altså godkjennes av styret i IMF før søknaden om finansiell støtte innvilges. Innholdet i planen foreslås av landets myndigheter på bakgrunn av råd fra IMFs eksperter. IMFs hovedanliggende er at reformene er tilstrekkelige til å ordne opp i landets betalingsproblemer og ikke skaper unødige problemer for andre medlemsland. Dersom styret har tiltro til at de planlagte reformene er tilstrekkelige til å løse betalingsproblemene, blir lånet utbetalt gradvis i mindre porsjoner, vanligvis over en periode på en til tre år, hele tiden knyttet til at medlemslandet demonstrerer fremgang i gjennomføringen av de planlagte reformene. IMF følger nøye med i landets oppfølging av avtalen, og manglende eller svak oppfølging vil få konsekvenser for videre utbetaling (i henhold til inngåtte låneavtaler).

IMFs kondisjonalitet innebærer at medlemslandene må forplikte seg til å gjennomføre bestemte økonomiske reformer for å få økonomisk støtte. Disse betingelsene legger sterke føringer for debitorlandenes økonomiske politikk og har som uttalt mål fra IMFs side at de skal lette eller avskaffe landenes betalingsproblemer overfor utlandet og å sikre at landene tilbakebetaler lån fra IMF i tide. Dessuten er kondisjonaliteten ment å skape tillit til den økonomiske politikken i landet, slik at det blir lettere å få tilgang til kapital fra andre kilder. Betingelsene er ofte svært detaljerte og med fastsatte timeplaner for gjennomføring som gir lite rom for fleksibilitet dersom uventede situasjoner skulle oppstå. Særlig er utviklingslandene under sterkt press for å imøtekomme disse betingelsene fordi også andre finansinstitusjoner og bistandsgivere (for eksempel NORAD) som regel krever at landene har avtaler med IMF for at de skal få lån eller bistand. Når oppfyllelse av betingelsene fra en institusjon settes som betingelse for å få finansiell støtte fra en annen institusjon kalles det for kryss-kondisjonalitet. Eksempelvis gir Verdensbanken som regel bare lån til fattige land som har programmer med IMF. Dersom IMF mener at et land ikke etterlever avtalen kan de fryse nye utbetalinger. Dette har skjedd i en rekke tilfeller. Når IMF fryser utbetalingene sine, velger også mange bistandsgivere å fryse bistanden sin. I tillegg brukes det ofte som et argument at en avtale med IMF vil gjøre landet mer attraktivt for internasjonale investeringer. Nyere forskning (Collier og Gunning, 1999) har imidlertid trukket dette i tvil.

De kravene som IMF setter, er altså

  1. At landet betaler tilbake gjeld til IMF så raskt som mulig.
  2. At landet betaler all gjeld til utlandet (slik at andre medlemsland ikke blir skadelidende).
  3. At landet før det får trekke på pengefondet, inngår en avtale med IMF hvor landet forplikter seg til å gjennomføre økonomiske reformer med sikte på å løse betalingsbalanse problemene.

Økonomiske reformer 

I et økonomisk tilpasningsprogram vil som regel en innstramming av finans- og pengepolitikken stå sentralt. Det betyr at det legges begrensninger på hvor mye penger særlig offentlig sektor kan bruke, og ta opp i lån (kredittpolitikk). IMF knytter derfor sine betingelser (kondisjonalitet) til en del grunnleggende økonomiske forhold, som underskudd i statsbudsjettet, størrelsen på internasjonale valutareserver og betalingsforpliktelser til utlandet (gjeld), samt prisfastsettelse (tilbud og etterspørsel skal bestemme pris, ikke offentlige inngrep gjennom for eksempel subsidier). Prisfastsettelse av markedet vil ifølge IMF ”skape riktige priser”. IMF mener at markedskreftene uten innblanding fra myndighetene best bestemmer priser på varer og tjenester, arbeidskraft (lønn), valutakurs og renter, og effektiviserer økonomien.

I juli 1994 gikk styret i IMF gjennom erfaringene med kondisjonalitet i IMF-støttede strukturtilpasnings-program, og konkluderte med at retningslinjene om kondisjonalitet som ble vedtatt i 1979, fortsatt utgjorde ”et passende grunnlag for den politikk IMF fremmer i tilknytning til bruk av Fondets ressurser” (IMF, 1998a). IMFs retningslinjer for kondisjonalitet sier spesifikt at kriteriene for gjennomføring skal være begrenset til ”de økonomiske variablene som er nødvendige for å sikre at målsettingene i IMF-støttede programmer blir møtt” (IMF, 1998a). Kriteriene for gjennomføring (”performance criteria”) er de kvartalsvise eller halvårlige mål som låntakerland må møte for å få den neste utbetalingen av lånet sitt. Dersom et land ikke klarer å møte kriteriene, kan det føre til at videre utbetalinger fryses, dvs. utsettes inntil kriteriene er møtt. Over 2/3 av IMF-programmer i fattige land blir avbrutt før de er fullført, fordi landene ikke klarer å møte kriteriene for gjennomføring (Watkins, 1999). Kriteriene består i faste mål for kredittpolitikk, lånopptak i offentlig sektor, liberalisering av handel og kapitalbevegelser, og størrelsen på internasjonale valutareserver (Welch, 1999). Strukturelle standarder (”benchmarks”) utgjør ytterligere mål som IMF kan vurdere et lands reformer opp mot. Strukturelle standarder referer ofte til ”strukturelle variabler og strukturell politikk” (IMF, 1998a). Det kan være en rekke ulike tiltak som investeringer i sosial sektor, tiltak for fattigdomsbekjempelse, arbeidslov-regulering og militærutgifter, men ikke miljøstandarder (Welch, 1999).

Strukturtilpasning

Begrepet ”strukturtilpasning” brukes om de tiltakene som er knyttet til økonomiske reformer. Strukturtilpasning kan på mange måter sies å være endring av selve strukturen eller oppbyggingen av økonomien, og innebærer derfor svært omfattende og dyptgripende reformer. IMFs fokus har tradisjonelt vært på kortsiktige inngrep for å stabilisere betalingsbalansen med utlandet. Stabiliseringen har vært et kortsiktig makroøkonomisk virkemiddel for å fjerne de mest akutte betalingsbalanse problemene. Men som følge av den betydelige forverringen av de fattige landenes økonomiske situasjon i både karakter og omfang gjennom 1980-årene, har IMF støttede programmer siden begynnelsen på 1990-tallet lagt mer vekt på ”strukturell reform og oppnåelse av økonomisk bærekraftig vekst” (IMF, 1998a).

Det er vanskelig å gi en presis beskrivelse av hva strukturtilpasning er. Som Udsholt (1996) påpeker, har spennvidden mellom de enkelte reformelementene gjort det stadig mer illusorisk å snakke om ’strukturtilpasning’ i bestemt form. Med tiden er strukturtilpasning blitt en ganske romslig samlebetegnelse på ”mangfoldige reformtiltak, som omfatter størsteparten av samfunnslivets områder” (Udsholt, 1996).

Ifølge IMFs forståelse av strukturtilpasning er det tiltak som har som målsetting å oppnå forbedringer i et lands betalingsbalanse overfor utlandet og å øke økonomiens produksjonskapasitet gjennom å avskaffe strukturell ubalanse og manglende dynamikk. Modellen for slik stabilisering er egentlig ganske enkel. På den ene siden dreier det seg om å redusere offentlige utgifter gjennom innstramming av finanspolitikken og begrense pengebruken gjennom høyere renter og reduserte utlån (restriktiv pengepolitikk). På den andre siden dreier det seg om å øke tilbudet i økonomien gjennom ulike strukturtiltak (effektivisere, privatisere og liberalisere).

Tiltak knyttet til strukturtilpasning kan være:

  1. Restriktiv pengepolitikk (høyere renter og reduserte utlån).
  2. Innstramming av finanspolitikken (kutt i offentlige utgifter).
  3. Liberalisering av ”konkurransevridende landbrukspolitikk”.
  4. Privatisering av offentlig virksomhet.
  5. Liberalisering av handelspolitikk overfor utlandet (avskaffe tollbeskyttelse).
  6. Justering av valutakurspolitikk.
  7. Liberalisering av investeringspolitikk overfor utenlandsk kapital.
  8. Fjerne prisreguleringer.
  9. Skattereform (for å øke statens inntekter).
  10. Eksportorientering av produksjon innen både landbruk og industri.

Et program med IMF blir utformet i ”nært samarbeid” mellom IMF-staben og styresmaktene. Men IMF har ”plikt til å se etter at de makroøkonomiske hensynene blir ivaretatt i hvert enkelt tilfelle.” (Finans- og tolldepartementet, 1997).

Kritikk mot strukturtilpasning

IMF er ofte kritisert for at målsettingen om balanse i statsbudsjettet har ført til nedskjæringer innenfor de såkalte ”uproduktive” sosiale sektorene (Stiglitz, 1998). Fondet kritiseres for at den politikken som fremmes gjennom strukturtilpasnings-programmene fører til økt fattigdom.

  1. Restriktiv pengepolitikk (høyere renter og reduserte utlån). Høyere renter for å dempe inflasjon, gjør det vanskeligere for mellom andre små bedrifter og småbønder å investere, ettersom lånefinansiering blir dyrere. Dette fører igjen til økt arbeidsledighet og lavere økonomisk aktivitet. Reduserte utlån, gjennom tak på bankutlån, særlig begrensninger på hvor mye lån som kan tas opp av offentlig sektor, reduserer omfanget av penger i omløp. Det reduserer mulighetene til å finansiere langsiktige offentlige investeringer i for eksempel infrastruktur (veibygging, broer, tunneler, etc.). Resultatet blir at slike store offentlige investeringer som ikke kan finansieres fra ervervede inntekter, heller ikke kan settes i gang. Redusert etterspørsel, ikke minst fra det offentlige, men også fra private bedrifter, resulterer i lavere sysselsetting som særlig går utover kvinner.
  2. Innstramming av finanspolitikken (kutt i offentlige utgifter) innebærer innstramming i offentlige budsjetter. Reduksjon av budsjettunderskudd gjennom kutt i offentlige utgifter (som også kan ses på som investeringer) kan ha negative konsekvenser. Det innebærer ofte masse-oppsigelser og enten kutt, eller null-vekst, i lønnen til offentlig ansatte. Nedskjæringer i offentlige investeringer innenfor utdanning og helse, og andre offentlige tjenestetilbud (politi, vann og avløp, etc.) rammer brukerne, dvs. landets innbyggere og næringsliv. I noen tilfeller blir nedskjæringene forsøkt kompensert med brukeravgifter på offentlige tjenester, i andre tilfeller kommer brukeravgifter i tillegg til et redusert offentlig tjenestetilbud, for på den måten å øke statskassens inntekter. Uansett vil slike brukeravgifter ramme de fattigste hardest. Det er dyrt å være fattig. Strukturtilpasningstiltak kan gjøre det enda dyrere.
  3. Liberalisering av ”konkurransevridende landbrukspolitikk” medfører som regel kutt i innstatsvaresubsidier til landbruket. Mange utviklingsland har forsøkt å sikre lave priser på matvarer. Dette er gjort både for å støtte fattige grupper med svak kjøpekraft, og for å sikre stabil etterspørsel etter landbruksprodukter og dermed understøtte produksjonen i landbruket som i mange land sysselsetter over 70 prosent av befolkningen. Resultatet kan bli at de fattige små-bøndenes tilgang på innsatsvarer blir redusert når prisene på for eksempel gjødsel øker kraftig som følge av kutt i subsidier. I tillegg rammes fattige forbrukere av økte matvarepriser.
  4. Privatisering og konkurranseutsetting av offentlig virksomhet (spesielt ulønnsomme statseide foretak) fører ofte til oppsigelser og lønnskutt for å ”effektivisere” driften. Kortsiktige hensyn til profitt blir styrende fremfor langsiktige hensyn til produktivitet og fordeling. Likefullt vil ikke drift med vedvarende underskudd være økonomisk bærekraftig. Problemet er ikke at man legger ned eller selger ut tapsbærende virksomheter, men heller hvordan dette gjennomføres og hurtigheten på tiltakene. Virksomhetene blir ofte solgt til utenlandske eiere, fordi det er få private innenlandske investorer av tilstrekkelig størrelse, igjen som følge av at IMF krever begrensninger på innenlandsk kreditttilgang. Dersom det er vanskelig å oppnå lønnsomhet i virksomheten vil utenlandske eiere, særlig transnasjonale selskaper, legge ned produksjonen og heller importere ferdigproduserte varer fra utlandet. En for rask omstilling kan gi negative ringvirkninger til andre deler av næringslivet som enten er leverandører eller kunder til foretaket. Videre kan en for rask nedlegging eller privatisering skape unødvendige problemer for arbeiderne som sies opp, fordi de ikke får anledning til å finne muligheter for sysselsetting før de mister jobben.
  5. Liberalisering av handelspolitikk overfor utlandet, innebærer blant annet at landet må avskaffe tollbeskyttelse for egne produkter av strategisk betydning. Dersom importerte utenlandske produkter er billigere vil de utkonkurrere de som er produsert innenlands. Dette vil føre til tap av arbeidsplasser, og kan være særlig uheldig i næringer av strategisk betydning som er tenkt å sikre fremtidig produksjon i økonomiske aktiviteter som enda ikke er klar for internasjonal konkurranse (”infant industry”). Fordelene ved import ligger i mulighetene til å importere kunnskap og ideer om hvordan produksjonen kan organiseres, hvilke nisjer man kan finne i kjøpesterke markeder, og teknologi til produksjonen. Men dette forutsetter kapasitet i det importerende landet til å håndtere og organisere ny teknologi og en strategi for å bruke den. Videre kan man importere nødvendige innsatsfaktorer til produksjonen. Men en åpen økonomi vil utsette sårbare land for eksterne sjokk i en svært så ustabil verdensøkonomi. Selv om liberalisering av handelen gjør importerte varer billigere, forbruker de fleste innbyggerne i fattige land lite utover nødvendige basisvarer. Det at ”luksusvarer” som japanske videospillere og italienske sko blir billigere betyr lite for flertallet i fattige land. Import kan være viktig, men det må legges begrensninger på importen ut fra nasjonale hensyn til industrialisering og arbeidsplasser. Full handelsliberalisering betyr ofte bortfall av betydelige tollinntekter.
  6. Justering av valutakurspolitikk kan skje som følge av at IMF mener at valutakurspolitikken ikke er i samsvar med den økonomiske politikken for øvrig. IMF kan si at det ikke er holdbart å opprettholde valutakursen på grunn av høy pris- og kostnadsvekst. IMF tilrår ikke direkte en devaluering for å forbedre internasjonal konkurransevne ved at lavere valutakurs gjør eksportproduktene billigere på utenlandske markeder. Dersom alle IMFs medlemsland gjorde dette ville det kun føre til konkurrerende devaluering, og ingen land ville få bedret konkurranseevne. Men ved å sette kriterier for størrelsen på valutareservene, kan IMF indirekte fremtvinge en devaluering. En devaluering vil resultere i at importerte produkter blir dyrere. Dette kan i seg selv gi prisstigning og økte utgifter til nødvendig import - som for eksempel olje - i små land som er avhengige av import. Slike økte utgifter kan også føre til prisstigning på lokale varer. En annen konsekvens er at utenlandske lån blir dyrere å betjene, både for offentlige og for private låntakere. Ettersom de fleste fattige land hovedsakelig eksporterer landbruksprodukter, vil ikke etterspørselen nødvendigvis stige selv om prisen på eksportproduktene blir lavere. Det er lav ”etterspørselselastisitet”. Det vil si at dersom afrikansk kaffe blir billigere på verdensmarkedet, vil ikke nødvendigvis forbrukerne drikke (kjøpe) mer kaffe. Som følge av svært ustabile, og ofte synkende råvarepriser på verdensmarkedet, har ikke devaluering og den påfølgende lavere pris på eksportprodukter, gitt økt konkurranseevne og dermed økte eksportinntekter for fattige land. I tillegg har rike land beholdt tollmurer mot konkurranse fra billige produkter fra fattige land. Uten økte eksportinntekter har dyrere utenlandske lån blitt tyngre å betjene enn tidligere, og sluttresultatet har da blitt negativt for fattige land.
  7. Liberalisering av investeringspolitikk overfor utenlandsk kapital har dels fortrengt lokalt eierskap, og dels resultert i så fordelaktige avtaler for utenlandske investorer at store profittbeløp er ført ut av landet. Som følge av liten kjøpekraft på det innenlandske hjemmemarkedet, innstramming av kreditttilgangen og dyre utenlandske lån, er det få innenlandske investorer som kan utnytte mulighetene i privat sektor. Dette har ryddet veien for utenlandske investorer. Etter anbefalinger fra IMF om liberalisering av investeringspolitikken blir ikke innenlandske investorer favorisert. Det legges snarere til rette for utenlandsk kapital. Konkurransen mellom fattige land for å tiltrekke seg utenlandske investeringer omtales av mange som et ”kappløp mot bunnen”. På grunn av den høye risikoen forbundet med investeringer i mange fattige land, blir ofte utenlandske investorer tilgodesett med svært fordelaktige avtaler, ikke minst i såkalte eksportprosess soner (EPS). I slike soner er ofte skatteprosenten svært lav og kravene til arbeidsstandarder som minstelønn, lengde på arbeidsdagen, reguleringer av arbeidsmiljø samt miljøbestemmelser, blir opphevet, ofte i perioder på 3-4 år. Disse fordelene er myndighetenes forsøk på å tiltrekke seg utenlandsk kapital. Men utenlandske selskaper som kontinuerlig har hentet ut avkastning, kan velge å flytte til en annen EPS dersom de gunstige betingelsene blir opphevet etter 3-4 år. Liberaliseringen kan derfor ofte slå uheldig ut for lokal arbeidskraft og være fordelaktig for de utenlandske investorene på bekostning av det innenlandske næringslivet.
  8. Når prisreguleringer fjernes for at markedskreftene skal skape ”riktige priser” mister et land muligheten til å sikre tilgjengeligheten av visse offentlige goder, som rent vann eller elektrisitet gjennom subsidier. Ofte innebærer dette fjerning av maksimalpriser på mat. Dermed blir de fattige skadelidende ettersom det er de som i hovedsak har vært avhengige av subsidiene. Andre lover og reguleringer som for eksempel beskytter arbeidstakere ses også som prisvridende og blir derfor fjernet (FIVAS/ForUM, 1994).
  9. Skattereform er det mest opplagte tiltaket for å øke statens inntekter. Målsettingen er å få et rettferdig skattesystem med et bredere skategrunnlag og mer effektiv skatteinnkreving. I mange fattige land er det lettere å legge på en merverdiavgift på varer som selges, enn å kreve inn inntektsskatt av alle lønnsmottakere. Dette har sin enkle forklaring i at det er lettere for sentrale myndigheter å regulere bedrifter enn samtlige arbeidstakere. Dette gjelder åpenbart kun bedrifter og arbeidstakere i formell sektor, mens det i uformell sektor ikke lar seg gjøre å kreve inn skatt i det hele tatt. Videre er denne formen for skatteinnkreving den letteste måten å unngå omgåelse og unnaluring på. Når det ilegges merverdiavgift blir vanlige forbruksvarer dyrere. Dette rammer de fattigste hardest ettersom varene er dyre for dem i utgangspunktet. Selv om middelklassen og de rike også må betale mer for varene, blir kostnadene relativt større for de fattige gruppene ettersom de har lavere inntekt enn de rike. Dersom det hadde vært progressiv skatt på inntekt derimot, ville de rike betalt mer enn de fattige.
  10. Eksportorientering av produksjon innen både landbruk og industri er et nødvendig tiltak som følge av økt åpenhet (liberalisering) og press i verdensøkonomien for internasjonal økonomisk integrasjon. Men fordelene ved en åpen eksportorientert økonomi er bare potensielle, og vil kun bli realisert dersom nødvendige utfyllende tiltak (som en strategi for innenlandske investeringer) og passende institusjoner (til å håndtere eksterne sjokk) er på plass i landet (Rodrik, 1999). Som følge av prosessen med global økonomisk integrasjon, har en åpen eksportorientert økonomi blitt et mål i seg selv for fattige land. Tiltak for å fremme eksport til utlandet går ofte på bekostning av produksjon for å dekke nasjonale behov, både innen industri og landbruk. I landbrukssektoren resulterer denne eksportorienteringen ofte med at fattige jordløse bønder, som drev matproduksjon til eget forbruk, blir fordrevet når jorden tas over av store plantasjer som skal produsere for eksport. Eksportinntekter er helt nødvendig for fattige land, som trenger utenlandsk valuta til å betjene utenlandsgjeld og betale for import. Men fordi fattige land stort sett er konkurransedyktige på råvarer fra naturen (mineraler fra gruvedrift og matvarer fra landbruket) må de eksportere landbruksvarer som kaffe og bomull heller enn å produsere matvarer til eget forbruk. Dette har resultert i at mange fattige land som kunne produsert mer matvarer for eget bruk nå produserer for eksport og må importere mat. En annen konsekvens er at når mange land eksporterer de samme råvarene (som har lav etterspørselselastisitet) synker prisene på verdensmarkedet. I tillegg har mange fattige produsenter ikke tilstrekkelig mulighet eller evne til å legge om produksjonen og kontinuerlig tilpasse den til utenlandske markeders krav til pris, kvalitet og design. Fattige produsenter er nemlig ikke så fleksible som rike produsenter på grunn av generell ressursmangel, både i form av penger, informasjon og teknologi.

Forskning på strukturtilpasning

Ifølge Simon et al. (1995) har de fleste sammenlignende evalueringer av vellykkete strukturtilpasnings-program i det store og hele oversett ulikhetene mellom de enkelte programmene. De har også oversett at strukturtilpasningstiltakene har vært iverksatt i svært forskjellige økonomiske og politiske forhold. Derfor er det ikke overraskende at både Verdensbanken og IMF har vært svært kritiske til den ”begrensede”, ”delvise” eller ”langsomme” gjennomføringen av strukturtilpasningen i de enkelte land (Simon et al., 1995).

Forskning på strukturtilpasning (Simon et al., 1995) viser at:

  • Til tross for tilsynelatende likheter har strukturtilpasnings-programmene blitt stadig mer varierende i innhold og faktisk gjennomføring, selv om det er den samme modellen ligger til grunn.
  • Konteksten for strukturtilpasningen har vært svært ulik.
  • Få studier har sett på de gruppene som har tjent på strukturtilpasningen, eller sett helhetlig på strukturtilpasnings-programmenes effekt.
  • Det er blitt økt gjensidig avhengighet og sterkere koplinger mellom strukturtilpasnings-programmene, institusjoner, politisk kondisjonalitet og krav om godt styresett (”good governance”).

De to økonomi-professorene Paul Collier og Jan Willem Gunning var to av de fire medlemmene i den uavhengige ekspertgruppen som gjennomførte en ekstern evaluering av IMFs låneordning for strukturtilpasning i fattige land (Botchwey, et al., 1998). De hevder at IMF fratar land som gjennomgår reformer kapasiteten til å signalisere sin faktiske økonomiske politikk, eller i denne sammenhengen: ”sitt sanne ansikt”, til potensielle investorer (Collier og Gunning, 1999). Med hele 35 land som mottar subsidiert støtte gjennom denne langsiktige ordningen for spesielt fattige land, er det vanskelig for private markeder å identifisere hvilke land som har økonomisk fremgang fra år til år. Grunnen til dette er at når et land har avtale med IMF og må gjennomføre mangfoldige tiltak som ledd i de økonomiske reformene, er det nærmest IMF som har ansvaret og kan ta æren for den makroøkonomiske politikken, og Fondet ”skygger” dermed for landets myndigheter.

IMFs programmer har også rammet fattige grupper, enten direkte gjennom redusert inntekt, eller indirekte gjennom reduksjoner i det offentliges tilbud av sosiale tjenester. Collier og Gunning sin kritikk av IMF går på hendelsesforløpet, eller rekkefølgen og hastigheten på gjennomføring av reformtiltakene (Collier og Gunning, 1999). De mener IMFs strukturtilpasnings-programmer har manglet analyse av konsekvensene for fordeling, og at rekkefølgen og hastigheten på tiltakene ikke har vært riktig tilpasset det enkelte lands spesielle situasjon. De argumenterer dermed for at IMF ikke klarer å håndtere langsiktige reformprosesser i fattige


Redaktør: Arnfinn Nygaard
Sist oppdatert: 07. desember
Om disse sidene
Sidene er utarbeidet med økonomisk støtte fra NoradUtforming og publiseringsløsning fra Noop.